Юридическое обоснование правомерности отмены ценза оседлости для ветеранов Великой Отечественой войны

Дополнение к кассационной жалобе. В Судебную коллегию по гражданским делам  Верховного Суда Российской Федерации 121260, Москва, ул.Поварская, д.15

Принимая 03 октября 2011 г. по делу № 3-248/11 новое решение об отказе в удовлетворении заявлений Буйневич Н.С и Галиной Р.И. об оспаривании правовой нормы, суд первой инстранции неправильно применил нормы материального права. Суд не принял во внимание сложившуюся судебную практику. Так, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 06 апреля 2011 года № 1-Г11-7 разрешен вопрос об объеме прав субъекта РФ при разграничении полномочий при предоставления мер социальной защиты гражданам льготных категорий по обеспечению жильем. Условия предоставления этой меры определяются федеральным законодательством.

Суд не выполнил указания кассационной инстанции, изложенные в  определении от 20 июля 2011 года.

Представители ответчиков, в свою очередь, не доказали правомерность существования, после издания и редакции Указа Президента №714 от 7 мая 2008 года (в ред. Указа Президента №30 от 9 января 2010г), дискриминационного ограничения права на получение меры социальной поддержки – жилья, для ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 г.  за счет средств федерального бюджета. Ответчиками не представлены также  доказательства обоснованности исчисления 10-летнего ценза для особой категории граждан, не представлены нормативы данного срока.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 03 октября 2011 года, подлежит отмене (помимо оснований, изложенных в кассационной жалобе) также по следующим основаниям.

Законы действуют во времени, пространстве и по кругу лиц.

1)    Действие закона во времени начинается с момента вступления его в силу, о чем может быть специально указано в законе. Прекращается действие закона с момента признания его утратившим силу либо по истечении срока, на который предусматривалось его действие.
2)    Действие закона в пространстве означает его применимость на определенной территории.
Так, Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон от 12 января 1995г. № 5-ФЗ (с изм), Указ Президента РФ № 714 от 7 мая 2008г. (в ред.) действуют на всей территории Российской Федерации, что следует, в частности, из положений ч. 8 ст. 5 ЖК РФ. Конституция РФ применяется на всей территории Российской Федерации (ст. 15).
3)    Действие закона по кругу лиц означает его применимость к определенной категории лиц.

Так, согласно ст. 49 ЖК РФ жилые помещения по договору социального найма предоставляются малоимущим гражданам (ч. 2), а также иным категориям граждан, определенным федеральным законом, указом Президента РФ, законом субъекта РФ (ч. 3).

В соответствии с положениями  подпункта 4 пункта 1 ст.21 (в ред. Федеральных законов от 29.06.2009 N 135-ФЗ, от 21.12.2009 N 327-ФЗ, от 06.05.2010 N 79-ФЗ)Федерального закона от 12.01.1995г. №5-ФЗ «О ветеранах» предусмотрено предоставление такой меры социальной поддержки как  обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем членов семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий, членов семей погибших (умерших) инвалидов боевых действий и ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, которое осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 настоящего Федерального закона. Члены семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны имеют право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жильем один раз. Члены семей погибших (умерших) инвалидов боевых действий и ветеранов боевых действий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. Члены семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны обеспечиваются жильем независимо от их имущественного положения.

Наряду с изложенным, Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008г. №714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов» постановлено необходимым завершить обеспечение жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, имеющих право на соответствующую социальную поддержку согласно Федеральному закону от 12.01.1995г. №5-ФЗ «О ветеранах».

Городской суд Санкт-Петербурга не учел, что исходя из буквального толкования данных правовых норм, законодателем предусмотрена реализация прав членов семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны на обеспечение жильем  согласно Федеральному закону от 12.01.1995г. №5-ФЗ «О ветеранах» и Указу Президента Российской Федерации от 07.05.2008г. №714 при наличии такого необходимого условия как – признание гражданина нуждающимся в жилых помещениях.

В соответствии со ст.5 Жилищного кодекса РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов российской Федерации. В случае противоречия нормативно-правового акта субъекта РФ федеральному закону, подлежит применению Федеральное законодательство РФ.

Согласно части 1 ст. 6 Федерального закона от 29.12.2004г. №189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» с 1 марта 2005 года принятие на учет граждан в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде осуществляется по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Жилищным кодексом РФ.

В частности, основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых  по договорам социального найма, исчерпывающе установлены ст.51 Жилищного кодекса РФ, и постоянное проживание в течение определенного срока на определенной территории как основание признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий ни в этой норме, ни в других статьях ЖК РФ не предусмотрено.

В силу ч.2 ст.52 ЖК РФ, состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях имеют право указанные в ст.49 ЖК РФ категории граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях.

Если гражданин имеет право состоять на указанном учете по нескольким основаниям (как малоимущий гражданин и как относящийся к определенной  федеральным законом, Указом Президента РФ или законом субъекта РФ категории), по своему выбору такой гражданин может быть принят на учет по одному из этих оснований или по всем основаниям.

Согласно ч.2 ст.54 ЖК РФ, решение об отказе в принятии на учет  должно содержать основания такого отказа, предусмотренные ч.1 настоящей статьи.

Ни Буйневич Н.С., ни Галина Р.И. не имеют в собственности и в найме жилых помещений, пригодных для проживания.

Буйневич Н.С. проживает с родственниками в жилом помещении, признанном комиссией, в установленном законом порядке, непригодным для постоянного проживания.

Галина Р.И. проживает на площади родственников в комнате в коммунальной квартире.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемая норма не противоречит федеральному законодательству или иным правовым нормам, имеющим большую юридическую силу, принята органом  законодательной власти Санкт-Петербурга в пределах компетенции.

При этом суд ссылается на ст.ст.1,2,13 ЖК РФ, по смыслу которых органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе, обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающие жилые помещения (стр.6 Решения).

Одновременно с данной ссылкой, суд в следующем абзаце делает  вывод о том, что реализация права на жилище, включая право выбора жилых помещений для проживания в качестве нанимателей, собственников или иных основаниях, может быть обусловлена определенными требованиями, закрепленными в нормативных актах субъектов РФ в пределах своей компетенции, безотносительно к правам  ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 г.г., проживающих на территории субъекта РФ Санкт-Петербург.

Отказывая в удовлетворении исковых требований о постановке на жилищную очередь  ветеранов Великой Отечественной войны Буйневич Н.С. и Галиной Р.И., со ссылкой на «ценз оседлости», суд создал непреодолимое препятствие  для получения меры социальной поддержки  - пригодного для проживания жилого помещения, предоставляемой адресно категории «ветераны Великой Отечественной войны 1941-1945 г.г.» в соответствии с Указом Президента РФ №714 от 7 мая 2008г. (в ред. Указа Президента РФ №30 от 9 января 2010г.), что противоречит Федеральному закону «О ветеранах», имеющему большую юридическую силу.

Европейский суд неоднократно отмечал, что различное отношение считается дискриминацией, если оно не имеет объективной и обоснованной причины. Иными словами, если оно не преследует оправданную цель либо существует серьезная диспропорция между целью и средствами ее достижения.

(Постановление Европейского суда по правам человека от 12 апреля 2006 г. "Дело Стек (Stec) и другие против Соединенного Королевства".)

Как отмечает М. Сальвиа, равенство в обращении считается несоблюденным, только если не имеет объективного и разумного оправдания. С другой стороны, различие в обращении будет оправданным при наличии двух критериев: "подобное различие должно преследовать законные цели; необходимо также, чтобы соблюдалось разумное соотношение между примененными мерами и преследуемой целью".

(Де Сальвиа М. Европейская конвенция по правам человека. СПб., 2004. С. 171.)

Аналогичные критерии дискриминации как нарушения равноправия, сформулировал и Конституционный Суд РФ. Известна устойчивая правовая позиция Суда, которую он неоднократно высказывал в отношении дифференциации мер социальной защиты. Она заключается в том, что конституционный принцип равенства предполагает, что при равных условиях субъектам права должны обеспечиваться одинаковые гарантии социальной защиты. Федеральный законодатель, в компетенцию которого входит определение конкретных мер социальной защиты граждан, должен при осуществлении такой дифференциации использовать только оправданные и обоснованные критерии, обусловленные конституционно значимыми целями.

(Определение Конституционного Суда РФ от 12 ноября 2008 г. N 1048-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Советского районного суда города Томска о проверке конституционности пункта 3 статьи 14 Федерального закона "О ветеранах"; Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. N 677-О-П "По жалобе гражданина Васильева Дениса Владимировича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы").

Согласно п. «ж» ч.1 ст.72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении РФ и субъектов  РФ.

В соответствии с ч.2 и ч.5 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются  федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые не могут противоречить федеральным законам.

Так, федеральными законами от 12 января 1995 г. №5-ФЗ «О ветеранах», от 24 ноября 1995г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» установлено, что полномочия по предоставлению гражданам мер социальной поддержки, в частности, по обеспечению их жильем, передаются органам государственной власти субъектов РФ с перечислением им соответствующих средств в виде субвенций. Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта РФ (соответственно п.6 ст.23.2 и ч.6 ст.28.2 указанных Федеральных законов).

Губернатором Санкт-Петербурга подписано Постановление от 14 октября 2009 года № 1164 «О мерах по обеспечению жилыми помещениями граждан в соответствии с  «О мерах по обеспечению жилыми помещениями граждан в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах», Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008 №714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой     Отечественной войны 1941-1945 годов».

В соответствии с этим Постановлением меры социальной поддержки предоставляются по выбору ветеранов в форме безвозмездных субсидий или предоставления жилых помещений в порядке, установленном Жилищным кодексом Российской Федерации, Законом Санкт-Петербурга от 26.04.2006 № 221-32 «О жилищной политике Санкт-Петербурга» и Законом Санкт-Петербурга от 30.-6.2005 № 407-65 «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге».

Приведенные федеральные законы, устанавливая правовые гарантии социальной защиты ветеранов в РФ в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе, а также обеспечения инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации прав и свобод (преамбулы законов), не содержат каких-либо ограничений для названной категории граждан в реализации права на социальную поддержку в форме получения субсидии на приобретение жилья, предусматривает критерии расчета объема средств Федерального фонда компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации, исходя из размера общей площади приобретаемого жилья и средней рыночной стоимости 1 кв.м общей площади жилья по субъекту РФ, устанавливаемой уполномоченным органом исполнительной власти (п.п.2,3 п.3 ст.23.2 Федерального закона «О ветеранах», ч.3 ст.28.2 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ).

Постановлением Правительства РФ от 15 октября 2005г. №614, принятым во исполнение федеральных законов, утверждены Правила расходования и учета средств на предоставление субвенций из федерального бюджета субъектам РФ на реализацию передаваемых полномочий по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, которые также не содержат каких-либо ограничений или дополнительных условий получения субвенций, кроме их целевого использования (приобретения жилой площади) и предоставления ежеквартальных отчетов в соответствующие федеральные органы исполнительной власти о расходовании предоставленных федеральных средств (п.6 Постановления).

Соответственно, условия предоставления мер социальной защиты по обеспечению жильем указанной категории граждан, нуждающейся в улучшении жилищных условий, определяются федеральным законодательством.

Субъектам РФ предоставлено право определять форму предоставления указанных мер (предоставление жилого помещения либо субсидии на приобретение жилья) и порядок предоставления жилых помещений (по договору социального найма или в собственность) и субсидий, т.е. устанавливать последовательность выполнения конкретных действий, необходимых для реализации права на получение меры социальной поддержки.

Таким образом, субъектам РФ не предоставлено полномочий по установлению дополнительных условий реализации ветеранами Великой Отечественной войны права на получение жилой площади.